加强和改进执法检查工作的思考与探索

来源:红彩会人大常委会办公室 作者:乌日图 2018-05-24

监督权是宪法法律赋予人大及其常委会的一项重要职权。习近平总书记指出,在我们的政治制度中,人大就是要对"一府两院"起监督作用。人大要把宪法法律赋予的监督权用起来,实行正确监督、有效监督。这是人大行使好监督职权、开展好监督工作的基本原则。执法检查是人大监督的法定形式和重要途径,也是人大推动法律贯彻实施、推进法治国家建设的主要抓手。做好新时代下的执法检查工作,关键是在准确把握人大监督的定位和特点的基础上,不断完善执法检查的工作机制和方式方法,增强监督工作实效。

过去五年,全国人大常委会在认真总结经验的基础上,提出了包括选好执法检查题目、做好执法检查组织工作、全面报告执法检查情况、认真进行审议、推动改进实际工作、报告整改落实情况等六个环节在内的一套完整的执法检查工作制度,切实增强了执法检查工作的系统性、针对性和有效性。专门委员会在协助人大常委会做好执法检查选题工作的基础上,主要承担执法检查的具体组织实施工作。作为财政经济委员会的组成人员,我从十届全国人大以来参加了十余次执法检查的具体组织工作,按照执法检查的相关规定以及全国人大常委会关于加强有效监督的要求,在工作中作了一些探索和研究,主要是从执法检查的具体工作程序上将过去听汇报、赴地方检查、向常委会报告的三段式工作程序前伸后延,形成前期调研、实地检查、报告审议、跟踪督查四个阶段,并不断优化创新工作方式方法。从实施情况看,专门委员会对工作程序的细化和完善,能够更好地协助常委会做好执法检查工作。做好这四个阶段的工作,更有利于将执法检查引向深入,使检查不走形式、不走过场,真正做到每次执法检查都能够解决问题、推动工作、抓出实效。

第一,前期调研阶段。这一阶段主要有三项任务:一是加强与国务院有关部门的联系沟通。在全国人大常委会确定年度执法检查项目后,我们都会主动和法律实施的相关主管部门联系,采取登门拜访的方式,直接与主管部门的负责同志和相关司局的同志座谈,就如何搞好执法检查工作交换意见。首先是统一思想认识。全国人大和"一府两院",都是在党的集中统一领导下,大家的目标是一致的。人大常委会的执法检查既是监督也是支持,寓支持于监督之中,目的是督促和支持有关国家机关依法履行职责、改进工作,推动法律正确有效实施。通过沟通消除政府部门的一些顾虑,可形成共同做好执法检查工作的合力。其次是听取和了解有关部门关于做好执法检查工作的意见和建议。主管部门作为相关法律的主要执行单位,对该领域最为熟悉,他们的意见和想法对于我们开展好执法检查有很重要的参考意义。争取有关部门的支持和配合,为做好执法检查工作创造有利的环境和条件。

二是开展地方调研。一部法律,少则一二十条,多则上百条。一次执法检查不可能对每一条法律规定、每一项法律制度都检查到,必须将有限的时间、有限的资源尽可能地聚焦在重点难点问题和人民群众普遍关心的问题上。以往,执法检查组仅在京听取一次国务院有关部门的汇报,这对于检查组成员了解一部法律的实施情况是远远不够的。为此,在全国人大常委会确定年度执法检查项目后,全国人大财经委即组成包括部分委员会组成人员和办事机构工作人员在内的执法检查工作小组,选择一些有代表性的地方开展执法检查调研工作。全国人大财经委从2005 年劳动法执法检查开始就探索性地开展执法检查调研工作,此后形成了工作惯例。在地方调研,主要是听取地方人大、政府及有关部门、企业代表关于法律实施情况的介绍,以及对执法检查重点和检查方式方法的意见、建议。在此基础上,明确执法检查重点,制订科学合理的执法检查实施方案。如2015年开展消费者权益保护法执法检查时,在前期调研的基础上,除公益诉讼、个人信息保护、惩罚性赔偿、经营者承担举证责任等重要法律制度的落实情况外,还将消费者反映比较强烈的网络购物、预付卡消费、电信服务、金融服务、汽车销售服务等问题作为检查的重点 ;2016 年进行安全生产法执法检查时,在前期调研广泛听取意见、大致摸清基本情况的基础上,将农业领域特别是农机、农房和农村道路等方面的安全生产情况列为检查重点。经过多年实践,我认为,开展前期地方调研是坚持执法检查问题导向的有效方式。主管部门特别是基层的同志,都是在有关行业、有关领域一线执行和适用法律的,对法律实施的情况、存在的问题有切身的认识和体会,听取他们关于执法检查的意见和建议,能够使检查更有针对性、更加接地气。同时,调研的过程,也是对参加执法检查有关人员进行培训的过程。人大尽管是立法机关,但也不是人人对每部法律都熟悉,要检查人家贯彻法律好不好,自己首先要弄懂弄通这部法律。通过深入地方调研,可以结合实际使执法检查组成员和工作人员加快对法律的熟悉程度。

三是听取情况汇报。执法检查组第一次全体会议听取"一府两院"的专题汇报是一项规定动作。过去的做法对汇报内容没有要求,现在都要事先提出要求,即汇报内容紧扣法律的贯彻实施,避免搞成一般的工作汇报。从近些年的情况看,由于会前有充分的沟通,有关部门对人大常委会执法检查有了比较准确的认识,大家在讲工作讲成绩的同时也不避讳问题,特别是部门自身难以解决的问题,希望借助执法检查推动工作。为使检查组成员更好地熟悉情况,工作机构还编印有关法律和行业的背景材料、前期调研简报等,作为参阅资料。在2016 年开展安全生产法执法检查时,我们尝试梳理了生产经营单位落实安全生产主体责任的主要事项表,列出检查事项和对应的法律依据,以及安全生产监督管理部门行政执法依据(包括法律、行政法规和规章)目录,整理了执法检查参考问题,供检查组成员在实地检查时参考。这项工作得到了检查组成员较好的反响和评价,使检查组成员更快、更便捷地掌握了法律内容和检查重点,使检查更加有的放矢。为了更加广泛地听取意见,在听取国务院有关部门汇报的基础上,近年来,我们还邀请有关专家学者和企业代表座谈。如2017 年进行产品质量法执法检查时,我们召开座谈会,听取有关质量技术领域和法律领域的专家学者以及部分企业代表的意见。

第二,实地检查阶段。这一阶段的主要形式是检查组分成若干小组,由全国人大常委会一名领导带队,到地方调查了解法律的实施情况。为了使检查更加深入,更加真实全面,增强检查实效,我们也不断优化和创新检查方式方法。

一是开展社会问卷调查。2008 年开展劳动合同法执法检查时,财经委会同全国总工会对部分省市一百多家企业的三万多名劳动者进行了问卷调查,了解广大劳动者对执法检查的意见和建议。近年来,我们尝试通过互联网更加广泛地征求社会公众意见。在2015年进行消费者权益保护法执法检查时,我们首次在中国人大网设置专栏,公开征求社会公众对执法检查和消费者权益保护工作的意见、建议,并进行了汇总分析。2017 年开展的产品质量法执法检查继续深化这一做法,设计了更加贴近群众生活的调查问卷,在中国人大网、新华网、人民网、质检总局网站等同时发布,收到答卷一万余份。我们对有关数据进行了认真研究并形成分析报告,供常委会审议时参阅。问卷调查反馈的数据和情况不仅有力地佐证了检查时发现的有关问题,而且扩大了执法检查的社会影响。

二是创新检查形式。在检查形式上,除了传统的听取汇报和实地考察外,我们也逐步探索通过创新检查形式,灵活有效地开展实地检查,使检查更加深入,更能掌握全面真实的情况。在近几年执法检查中,我们都灵活采取了在不打招呼、不通知、不事先安排的情况下进行随机抽查、突击检查、暗察暗访及跟踪典型案件等形式,多方面了解法律实施情况。如2017 年开展产品质量法执法检查时,在某地的检查过程中,检查组临时派出小分队,在没有通知地方的情况下兵分两路。大部队按原定计划继续进行考察,小分队在只有检验检测人员的陪同下,随机到该市下辖的乡镇和农村小超市、小商店进行抽查,查看日用消费品、食品、农药、化肥、种子等产品质量情况,并购买若干农药、化肥,委托检验检测中心进行质量检验。

三是注重深入基层、深入群众、深入实际。这是执法检查工作的基本要求,在安排检查的具体工作时特别注重听取基层人大代表、基层执法部门和执法人员、企业及其一线工作人员的意见,不仅考察大企业、好企业,也考察小微企业以及与老百姓生活直接相关的商品市场、集散中心等。如2005 年开展劳动法执法检查时,检查组深入7 个省(市)的28 个市区,抽查了105 家不同类型的企业,召开了94 次有职工、进城务工人员、工会代表、企业负责人、基层执法人员、专家学者参加的座谈会;在2005 年进行安全生产法执法检查时,检查组召开了六十多次座谈会,实地考察了七十多家企业,下井检查了三十多处煤矿,还慰问走访了部分困难矿工家庭;2016 年开展安全生产法执法检查时,针对农业农村安全生产这一检查重点,检查组深入车间市场、田间地头,实地检查农机生产销售、粮食储备、农产品生产销售等安全生产情况,实地查看农机作业情况,并走访了部分村委会和农民家庭。

四是将检查法律实施情况与法律宣传贯彻相结合。加强法律的宣传贯彻是执法检查的一个重要目的。在每次执法检查过程中,特别是在基层检查时,我们都积极号召广大干部群众要真正学法、懂法、用法。2005 年开展安全生产法执法检查时,检查组举办了5 场普法报告会 ;2015 年进行消费者权益保护法执法检查时,检查组不仅宣讲贯彻实施好消费者权益保护法的重要意义,还就耐用消费品举证责任倒置、七天无理由退货、知假买假、消协履职等重点问题,解释立法原意,探求解决重点问题的方法和途径。在实地检查中,地方特别是省、市在汇报情况时仍然以讲工作和成绩为主,对存在的问题剖析不够透彻,研究意见和建议不够深入,在建议考察安排时仍然以大企业、好项目、"经典线路"为主。检查组需要再三强调兼顾不同类型、不同规模的企业,多安排基层的考察。但是囿于对当地情况不是很熟悉,有时也不能完全做到全面、真实地了解情况,还要在检查方式方法上继续研究探索。

第三,报告审议阶段。执法检查报告是检查成果的直接体现。在实地检查结束后,我们会及时汇总各小组的情况,对法律实施的成效、存在的问题及其原因进行深入细致的研究分析和全面准确的总体把握,提出改进法律实施工作和法律本身是否需要修改完善的意见和建议,以执法检查报告的形式经检查组全体会议审议后报全国人大常委会审议。在起草执法检查报告时,我们强调在内容上突出重点,一次检查不可能解决所有问题,报告反映问题也不能面面俱到,要聚焦到检查中反映比较强烈、涉及老百姓切身利益的问题上,问题指出必须具体,不能泛泛而谈。另外,对提出的问题,要求国务院及有关部门及时整改落实。如2016 年安全生产法执法检查报告针对普遍反映的安全生产法配套法规和安全生产标准制定、修订工作滞后的问题,明确要求国务院加快制定安全生产法实施条例等配套法规。明确要求国务院安委会与国家标准委加强协调,加快安全标准的制定、修订和组织实施,建立以强制性标准为主体的安全生产标准体系,解决标准缺失、陈旧和"打架"的问题,并建议国务院安委会与国家标准委就安全生产的标准体系建设制订工作方案,提出时间表,在落实执法检查意见的报告中向常委会报告。国务院对此非常重视,在加强安全生产标准体系建设、加快标准制定,着力解决标准缺失、陈旧问题的同时,积极协调完善安全生产标准制定发布机制,按照"统一管理、分工负责"的原则,统筹提出安全生产强制性国家标准立项计划,着力解决安全生产标准"打架"问题。这次执法检查对标准问题的关注,在全国人大常委会会议结合审议执法检查报告开展专题询问时引起广泛重视,有力地推动了标准化法的修改。2017 年的产品质量法执法检查报告,针对人民群众关心的水、电、气表质量问题,建议国务院责成有关部门近期对民用水、电、气表开展专项检查,重点检查水、电、气表到期轮换制度的执行情况,保障计量的准确性,维护群众的切身利益 ;针对检查中地方政府和群众普遍关心的共享单车质量问题, 建议国务院责成相关部门开展共享单车质量专项检查, 保障人民群众出行安全和新行业健康发展。另外,在报告方式上也作了一些探索创新,如采用视频与口头报告相结合的方式,取得了较好效果。

第四,跟踪督查阶段。根据监督法的规定,全国人大常委会会议闭幕后,办公厅将及时汇总整理常委会组成人员对执法检查报告的审议意见,连同执法检查报告函送国务院办公厅研究处理,并要求其在适当时限内(一般是6 个月)向常委会报告落实情况。全国人大财经委负责跟踪有关意见和建议的处理情况,督促有关部门在时限内就落实情况提出书面报告。在这个过程中,我们注意加强与有关部门的联系,及时了解进展情况,就具体意见进行沟通,视情况开展调研,对落实情况报告稿提出修改完善的意见。对于一些短期内不能解决的问题,我们会持续跟踪。如2003 年建筑法执法检查,常委会明确提出了国务院在三年内基本解决农民工工资历史拖欠问题的建议,国务院作出了相应的工作安排。财经委在2004 年到2006 年的三年时间里,每年都安排解决农民工工资历史拖欠问题的跟踪督查工作,直到这一问题基本解决。针对2017 年产品质量法执法检查报告关于开展共享单车质量专项检查的建议,财经委与质检总局加大沟通协调力度,享单车产品质量国家监督专项抽查工督促落实。质检总局迅速部署开展了共作,在向常委会报告落实情况时该项工作尚未完成,我们继续密切跟踪这项工作的进展情况。之后,质检总局完成抽查工作,形成了关于2017 年共享自行车产品质量国家监督专项抽查及共享自行车电子锁风险监测情况的报告。此外,虽然人大常委会执法检查不直接处理检查中发现的具体案件和具体问题,但是检查组会将有关问题转交有关单位及时处理。如安全生产法执法检查过程中,检查组在考察某农产品物流市场时,发现该市场微型消防站配备的消防车没有注水,存在重大管理问题和安全隐患。检查组将问题反映后,某省公安消防总队迅速开展调查处理,不久即向检查组反馈了有关情况,对问题原因进行了深刻分析,对有关责任单位和人员进行了严肃处理,对农产品物流市场迅速开展检查整治,并对该市场所在市部署消防安全大检查工作。跟踪督查作为执法检查工作的一个重要环节,是推动有关单位改进工作,使执法检查不流于形式、取得实效的重要手段,能够进一步扩大执法检查的社会影响,发挥其积极作用。

全面依法治国是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要内容。党的十九大报告对全面依法治国、建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家指明了方向、明确了要求。人大监督工作也要在党的领导下不断与时俱进。要不断完善执法检查的工作程序和方式方法,将执法检查与听取专项工作报告、专题询问等监督形式有效结合,形成监督合力,将包括执法检查在内的各项监督工作不断推向深入。

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